AVIZ
referitor la proiectul de Ordonanţă de urgenţă privind unele măsuri pentru sprijinirea categoriilor de elevi cei mai defavorizați care beneficiază de sprijin educațional pe bază de tichete sociale pe suport electronic pentru sprijin educațional acordate din fonduri externe nerambursabile precum și unele măsuri
de distribuire a acestora
Analizând proiectul de Ordonanţă de urgenţă privind unele măsuri pentru sprijinirea categoriilor de elevi cei mai defavorizați care beneficiază de sprijin educațional pe bază de tichete sociale pe suport electronic pentru sprijin educațional acordate din fonduri externe nerambursabile precum și unele măsuri de distribuire a acestora, transmis de Secretariatul General al Guvernului cu adresa nr.277 din 6.08.2020 și înregistrat la Consiliul Legislativ cu nr.D870/7.08.2020,
CONSILIUL LEGISLATIV
În temeiul art.2 alin.(1) lit.a) din Legea nr.73/1993, republicată şi art.46(2) din Regulamentul de organizare şi funcţionare a Consiliului Legislativ,
Avizează favorabil proiectul de ordonanță de urgență, cu următoarele observaţii şi propuneri:
1. Proiectul de ordonanță de urgență are ca obiect instituirea unor măsuri de sprijinire a categoriilor de elevi cei mai defavorizați care beneficiază de sprijin educațional pe bază de tichete sociale pe suport electronic pentru sprijin educațional acordate din fonduri externe nerambursabile precum și unele măsuri de distribuire a acestora, urmărindu-se implementarea unor dispoziții din acte juridice ale Uniunii Europene referitoare la Fondul de ajutor european destinat celor mai defavorizate persoane.
2. Precizăm faptul că prin avizul pe care îl emite, Consiliul Legislativ nu se poate pronunţa asupra oportunităţii soluţiilor legislative preconizate, ci numai cu privire la respectarea normelor de tehnică legislativă.
3. Referitor la motivarea existenței situației extraordinare și a urgenței reglementării care au determinat promovarea măsurilor pe calea delegării legislative prin ordonanță de urgență, în raport de prevederile art.115 alin.(4) din Constituția României, republicată și ale art. 43 alin.(3) din Legea nr. 24/2000, republicată, cu modificările și completările ulterioare, precum și de jurisprudența Curții Constituționale în materie, este necesară o îmbunătățire a proiectului, în sensul reformulării preambulului prin precizarea detaliată a tuturor argumentelor care să justifice atât motivele cu caracter de urgență, cât și cazul excepțional, care reclamă utilizarea acestui procedeu legislativ.
Menționăm că o opinie similară a fost exprimată și în avizul de oportunitate al Secretariatului General al Guvernului.
În plus, semnalăm că, prin Decizia Curții Constituționale nr.83/2020, s-a statuat, „cu privire la conceptul de situație extraordinară și conceptul de urgență, că acestea nu se suprapun cu motivarea utilității reglementării, a oportunității adoptării actului normativ sau cu scopul/rațiunea legiferării.”
Precizăm că neargumentarea sau prezentarea necorespunzătoare a urgenței și a situației extraordinare reprezintă motive de neconstituționalitate a ordonanțelor de urgență.
4. La al treilea alineat al preambulului, pentru rigoarea exprimării, propunem ca sintagma „pandemiei de coronavirus COVID-19” să fie înlocuită cu formularea „pandemiei de COVID-19”, întrucât tipul de coronavirus este denumit SARS-Cov-2, în timp ce afecțiunea provocată de acesta se numește „Covid-19”. Reiterăm observația pentru toate cazurile similare din cadrul proiectului.
5. La al cincilea alineat al preambulului, pentru o completă informare juridică, recomandăm ca actele juridice ale Uniunii Europene să fie identificate astfel: „Luând în considerare Decizia de punere în aplicare a Comisiei C(2014)9102 final din 28 noiembrie 2014 de aprobare a programului operațional de asistență alimentară și materială de bază în vederea acordării de sprijin prin Fondul de ajutor european destinat celor mai defavorizate persoane din România, Decizia de punere în aplicare a Comisiei C(2015)7016 final din 16 octombrie 2015, Decizia de punere în aplicare a Comisiei C(2017)1086, din 20 februarie 2017, Decizia de punere în aplicare a Comisiei C(2020)347 final din 21 ianuarie 2020, de modificare a Deciziei de punere în aplicare C(2014) 9102 aprobarea programului operațional de asistență alimentară și/sau material de bază din Fondul de ajutor european pentru cele mai defavorizate persoane în România CCI 2014RO05FMOP001, precum și a Regulamentului (UE) nr.223/201…., astfel cum a fost modificat și completat prin Regulamentul (UE, Euratom) 2018/1046 al Parlamentului European și al Consiliului din 18 iulie 2018 privind normele financiare aplicabile bugetului general al Uniunii, de modificare a Regulamentelor (UE) nr.1296/2013, (UE) nr.1301/2013, (UE) nr.1303/2013, (UE) nr.1304/2013, (UE) nr.1309/2013, (UE) nr.1316/2013, (UE) nr.223/2014, (UE) nr.283/2014 și a Deciziei nr.541/2014/UE și de abrogare a Regulamentului (UE, Euratom) nr.966/2012 și Regulamentul (UE) 2020/559 al Parlamentului European și al Consiliului din 23 aprilie 2020 de modificare a Regulamentului (UE) nr.223/2014 în ceea ce privește introducerea unor măsuri specifice pentru abordarea epidemiei de COVID-19”.
6. Ca observație generală, semnalăm existența unor articole care cuprind mai multe alineate (art.4 este structurat în 23 de alineate, art.5 cuprinde 9 alineate, iar art.6 cuprinde 11 alineate), contrar normelor de tehnică legislativă care prevăd că, pentru claritatea, concizia și caracterul unitar al textului unui articol se recomandă ca acesta să nu fie format dintr-un număr prea mare de alineate.
7. La art.1 lit.b), pentru precizia și claritatea normei, considerăm că trebuie menționat domeniul în care se va acorda asistența tehnică.
La lit.k) pentru o informare corectă asupra Ordonanței Guvernului nr.33/2001 referirea la aceasta se va face astfel: „conform Ordonanței Guvernului nr.33/2001 privind acordarea de rechizite școlare, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr.126/2002”.
8. La art.2 lit.b), este necesară revederea expresiei care se dorește a se defini, „precaritate materială de bază, P2.1”, deoarece, pe de o parte, nu se înțelege care este relevanța expresiei „P.2.1”, iar pe de altă parte, exprimarea „precaritate materială de bază - lipsa materialelor școlare: asistență constând în acordarea ...” , este eliptică, nerespectând prevederile art.8 alin.(4) teza I Legea nr.24/2000, republicată, cu modificările și completările ulterioare referitor la necesitatea formulării normelor clar, fluent și inteligibil, fără dificultăți sintactice și pasaje obscure sau echivoce.
În altă ordine de idei, pentru a fi necesară stabilirea înțelesului unei expresii, aceasta ar trebui să se regăsească în cuprinsul actului normativ de mai multe ori, ceea ce nu a rezultat din analiza întreprinsă asupra proiectului.
În plus, întrucât rolul definițiilor stabilite pentru termeni sau expresii este acela de a conferi suplețe dispozițiilor, înțelesul termenilor sau expresiilor nu se mai reia în cuprinsul actului normativ și nici nu se trimite în cadrul normelor la textul unde este prevăzută respectiva definiție.
Astfel, întrucât la lit.h) este definită expresia „materiale școlare”, din textul lit.b) se va elimina explicația referitoare la în ce constau materialele școlare. Observația este valabilă pentru lit.g) și l), precum și pentru toate situațiile similare.
La lit.d), semnalăm că la art.2 lit.d) se face trimitere la anexa nr.2, fără ca anterior să fie norma de trimitere la anexa nr.1, trimitere care se regăsește abia la art.13 alin.(1). Semnalăm că potrivit normelor de tehnică legislativă marcarea anexelor se face în ordinea referirii la aceste, aspect care trebuie avut în vedere și în prezentul proiect.
Totodată, este necesară reanalizarea și reformularea definiției noțiunii de „beneficiar”, întrucât utilizarea formulării generice referitoare la „autorități cu responsabilități în gestionarea, controlul și implementarea programului operațional în ceea ce privește implementarea operațiunilor de asistență tehnică” afectează claritatea textului.
La lit.g), este necesară revederea sintagmei improprii „unități de comercializare publică”.
La lit. h), semnalăm că la grădinițe se face referire doar într-un singur caz în care ar urma să fie acordate materiale școlare, deși măsurile care se adoptă vizează și pe cei din învățământul de stat preșcolar. Astfel, prin formularea actuală a acestei litere, cei de la grădiniță ar fi excluși de la posibilitatea achiziționării de articole de vestimentație.
La lit.i), semnalăm caracterul eliptic și ambiguu al textului în privința sintagmei „incluziunea socială”, nefiind respectate exigențele de claritate ale unei norme.
9. Sub aspect structural, la art.4 alin.(3), constatăm că ipotezele instituite ar putea fi divizate în 3 alineate distincte, unul stabilind entitățile care pot dobândi calitatea de organizație parteneră a beneficiarului și altele două enumerând, în mod distinct, atribuțiile fiecărei categorii de entități.
La alin.(3) lit.c), propunem eliminarea sintagmei „Ministrul Fondurilor Europene” din partea finală a textului, observație valabilă în toate cazurile similare.
La alin.(6), teza întâi, este necesară revederea normei de trimitere la „alin.(4) și (5)”, întrucât alin.(4) nu se referă la elaborarea și transmiterea listelor cu destinatari finali.
La alin.(7), semnalăm că sintagma „În vederea verificării conformității listelor primite conform alin.(6)” necesită a fi reformulată, în vederea eliminării repetiției „conformității/conform”, precum și pentru identificarea aspectului în raport de care ar fi necesară verificarea conformității. În acest sens, recomandăm a se analiza, dacă în locul termenul „conformității” nu ar trebui folosit termenul „corectitudinii”.
La alin.(13), pentru o corectă exprimare, este necesară reformularea textului, deoarece nu se va selecta lista unităților afiliate, ci se vor selecta chiar unitățile afiliate.
Totodată, în considerarea definiției de la art.2 lit.h), este necesar ca sintagma finală „rechizite școlare și .. școlii” să fie înlocuită prin expresia „materiale școlare”.
De asemenea, din considerente privind redactarea normelor juridice, propunem reformularea textului în sensul evitării repetiției sintagmei „astfel încât”, precum și înlocuirea formulării „beneficiari ai tichetelor sociale pe suport electronic pentru sprijin educațional” cu expresia „destinatari finali”, astfel cum este prevăzut la art.3 alin.(2).
La alin.(14), pentru asigurarea unei exprimări adecvate în context, este necesară revederea sintagmei „prin care se vor derula sumele”, deoarece sumele se virează în conturi, iar operațiunile financiare se derulează. Din aceleași rațiuni este necesară și reformularea expresiei „Sumele derulate prin operațiunile” de la alin.(17).
Semnalăm că norma preconizată la alin. (14) face referire la un contract de achiziție publică, deși norma care reglementează contractarea serviciilor privind emiterea tichetelor cu respectarea legislației privind achizițiile publice este prevăzută la alin.(19). Pentru respectarea exigențelor normative, este necesară redarea normelor respective în ordinea logică a ideilor reglementate, în sensul ca norma de la actualul alin.(19) să fie plasată la un alineat anterior celei de la alin.(14).
La alin.(16), pentru înlăturarea repetiției, sintagma „aceste tichete sociale pe suport electronic pentru sprijin educațional” se va înlocui cu sintagma „aceste tichete”.
La alin.(18), pentru unitate terminologică, sintagma „beneficiari finali” se va înlocui cu expresia „destinatari finali”.
La alin.(22), textul este eliptic, nefiind precizat ce ar trebui notificat Ministerului Finanțelor; se impune completarea normei.
La alin.(23), este necesară reconsiderarea și reformularea textului, deoarece la alin.(22) nu se prevede emiterea niciunei autorizații. Totodată, pentru evitarea dubiilor în interpretare, este necesară și revederea formulării improprii stilului normativ și imprecise „pentru care a fost parcursă procedura de autorizare prevăzută de lege”.
10. La art.4 alin.(3) lit.a), pentru o exprimare adecvată în context, este necesară reformularea sintagmei „întocmesc și își asumă”.
11. La art.6 alin.(1) lit.c), având în vedere că destinatarul final eligibil este copilul, pe tichetul emis pe suport electronic trebuie să figureze în mod obligatoriu numele elevului. Prin urmare, precum și pentru o redactare corectă din punct de vedere gramatical, sintagma „al destinatarului final eligibil/unui părinte/reprezentant legal/tutore” se va înlocui prin sintagma „ale destinatarul final eligibil și/sau ale unui părinte/ale reprezentantului legal/ale tutorelui”.
La alin.(2), este necesară reconsiderarea textului deoarece, pe de o parte, elevul poate fi major și, deci poate hotărî singur cum și unde să folosească tichetele sociale, iar, pe de altă parte, pentru ca elevul minor să poată prezenta actul de identitate al unui părinte/al reprezentantului legal/al tutorelui, această persoană însăși trebuie să fie prezentă atunci când se valorifică tichetele sociale.
La alin.(4), teza întâi, pentru corectitudine gramaticală, sintagma „perioada de valabilitate ale acestora” se va reda sub forma „perioada de valabilitate a acestora”.
Observația este valabilă și pentru:
a) alin.(5), unde sintagma „rețeaua de unități afiliate acestora, pe raza localității de domiciliu ai acestora” se va redacta astfel: „rețeaua de unități afiliate, pe raza localității de domiciliu al acestora”;
b) alin.(9), unde termenul „acestuia” din finalul normei se va înlocui cu termenul „acestora”;
c) alin.(10), unde sintagma „precum și a mecanismului” se va înlocui cu sintagma „precum și mecanismul”.
La alin.(5), pentru o corectă exprimare, este necesară revederea sintagmei incorecte gramatical și imprecise „rețeaua de unități afiliate acestora, pe raza localității de domiciliu ai acestora”.
La alin.(8), semnalăm utilizarea formulării „lista unităților afiliate pe raza teritorială unde aceștia își au domiciliul sau reședința”, deși anterior, la alin.(5) și (7) se menționează doar domiciliul. Este necesară asigurarea concordanței între cele două texte, iar la alin.(8), pentru o corectă exprimare, expresia „pe raza” se va înlocui prin expresia „de pe raza”.
La alin.(11), pentru evitarea dubiilor în interpretare, precum și pentru respectarea art.50 alin.(2) din Legea nr.24/2000, republicată, cu modificările și completările ulterioare, în locul trimiterii imprecise „cu respectarea normelor de protecție a datelor cu caracter personal” se va indica actul normativ vizat, cu titlu, număr și celelalte elemente de identificare.
12. La art.7 alin.(1) lit.d), pentru corectitudinea exprimării, expresia „alte entități decât cea selectată” trebuie înlocuită cu sintagma „alte entități decât cele selectate”.
La alin.(2) lit.a) - c), pentru rigoarea exprimării, textele trebuie reformulate, potrivit următorului model: „între … și … puncte-amendă”.
La alin.(3), pentru același considerent, sintagma „se sancționează cu 12-14 puncte-amendă” se va înlocui cu formularea „se sancționează cu 12 până la 14 puncte-amendă”, observație pe care o formulă și în cazurile similare de la alin.(4) și (5).
Totodată, pentru corectitudine, sintagma „va alimenta tichet” se va scrie „va alimenta tichetul”.
13. La art.9 alin.(1), din text trebuie eliminată expresia „din prezenta ordonanță de urgență”, ca superfluă.
Observația este valabilă pentru toate situațiile similare.
14. La art.10 alin.(3), este necesară revederea formulării improprii „Măsurile ...vor fi livrate”.
15. La art.12 alin. (2), sintagma „01 octombrie 2020” se va redacta sub forma „1 octombrie 2020”.
16. La art.14, sugerăm revederea trimiterii la „art.7-9”, întrucât art.9 nu prevede contravenții, ci măsura suspendării/retragerii autorizației de funcționare, fără a se menționa că aceste măsuri reprezintă sancțiuni contravenționale complementare.
17. La Anexa nr.1 în acord cu uzanțele normative, marcarea acestei anexe se va face în partea dreapta sus a paginii, observație valabilă și pentru anexa nr. 2;
Referitor la textul preconizat pentru art.1, semnalăm încălcarea art.49 din Legea nr.24/2000, republicată, cu modificările și completările ulterioare, referitoare la marcarea enumerărilor și a aspectului că o enumerare nu poate cuprinde, la rândul ei, o altă enumerare.
Observația este valabilă pentru toate situațiile similare din proiect.
Totodată pentru un spor de rigoare redacțională, sugerăm eliminarea părții introductive „Regulile generale de eligibilitate sunt următoarele:”, iar actualele pct. 1-3 să fie redate ca alineate ale articolului respectiv.
La lit.a) a pct.1, pentru precizia normei, este necesară indicarea autorității de management, având în vedere că beneficiarul este definit la art.2 lit.d) din proiect, revederea definiției.
La art.2, pentru o corectă exprimare, este necesară revederea expresiei „În cadrul operațiunilor aferente determinate”, eventual prin eliminarea termenului „aferente”.
Totodată, pentru claritatea normei, având în vedere faptul că în anexa nr. 1 sunt prevăzute reguli generale de eligibilitate a cheltuielilor și tipuri de cheltuieli eligibile efectuate în implementare, precum și faptul că termenul „cheltuieli” reprezintă o noțiune mai largă decât termenul „costuri”, sintagma „costurile serviciilor de emitere și gestionare” va fi înlocuită cu sintagma „cheltuielile serviciilor de emitere și gestionare”.
Observația este valabilă și pentru actualul art.4 partea dispozitivă, sintagma ”Următoarele costuri” va fi înlocuită cu sintagma ”Următoarele cheltuieli”.
La art.3, pentru claritatea textului, este necesară structurarea articolului în două alineate distincte, marcate în mod corespunzător, o eventuală formulare putând fi următoarea:
„Art.3. - (1) În condițiile respectării unui plafon de 5% din sumele alocate din fond, prin programul operațional se pot finanța cheltuieli privind pregătirea, gestionarea, monitorizarea, asistența tehnică, auditul, informarea, măsurile de control și evaluare.
(2) În cadrul asistenței tehnice sunt eligibile următoarele cheltuieli:
a) cheltuieli pentru întărirea capacității administrative a diferitelor autorități ....”.
Totodată, la lit.a) pentru claritatea normei, este necesară detalierea sintagmei „pentru personalul din cadrul beneficiarului de la nivelul Ministerului Fondurilor Europene”, în sensul precizării categoriei de personal din cadrul structurii, altul decât cel angajat în cadrul structurii care asigură gestionarea S.N.S.E.D.
La lit.a) pct.7, pentru o corectă exprimare, propunem ca textul să debuteze astfel: „cheltuieli ocazionate de realizarea de proceduri ...”.
In plus, la pct.8, textul este eliptic, fiind necesară înlocuirea acestuia prin sintagma „cheltuieli ocazionate de plata chiriei aferente locațiunilor imobilelor cu destinație de sedii”.
Totodată, la pct.9, semnalăm că textul „Costuri indirecte” este evaziv, fiind necesară identificarea cheltuielilor vizate, cel puțin exemplificativ.
18. La anexa nr.2, întrucât mai multe elemente ale enumerărilor marcate cu cifre cuprind, la rândul lor, alte enumerări, marcate tot cu cifre, este necesară revederea și restructurarea textelor, în acord cu prevederile art.49 din Legea nr.24/2000, republicată, cu modificările și completările ulterioare.
La Anexa nr.2 lit.A pct.1 lit.d), pentru rigoare normativă, este necesar să se redea titlul complet al actului juridic european, astfel: „Regulamentul (UE) 2016/679 al Parlamentului European și al Consiliului din 27 aprilie 2016 privind protecția persoanelor fizice în ceea ce privește prelucrarea datelor cu caracter personal și privind libera circulație a acestor date și de abrogare a Directivei 95/46/CE (Regulamentul general privind protecția datelor)”.
La lit.e), pentru precizia normei este necesară indicarea entităților vizate de sintagma „părțile interesate relevante”.
La lit. g), semnalăm că nu sunt respectate prevederile art. 49 alin. (2) din Legea nr. 24/2000, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, potrivit cărora o enumerare distinctă, marcată cu o literă, nu poate cuprinde, la rândul ei, o altă enumerare.
Observația este valabilă în mod corespunzător pentru toate situațiile similare.
La lit.l), având în vedere aspectul că potrivit definiției de la art.2 lit.d) din proiect, „beneficiar” este Ministerul prin structura de specialitate din propria organigramă, recomandă revederea și reformularea normei, în sensul că este vizată verificare proprie operațiuni de plată.
Observația este valabilă și pentru lit.m) pct.1.
De asemenea, semnalăm că enumerările marcate prin lit. t) - ww) nu respectă succesiunea literelor alfabetului.
Ca urmare, este necesară revederea enumerărilor care succedă lit. s), urmând a fi folosite toate literele alfabetului românesc, inclusiv ș și ț.
La actuala lit.y), pentru precizia normei, este necesară raportarea și circumstanțierea termenului de trei luni, la fiecare dintre observațiile primite.
La actuala lit.gg), având în vedere că în cadrul acestei structuri normative sunt reglementate atribuțiile Ministerului Fondurilor Europene, recomandăm înlocuirea sintagmei, „din cadrul Ministerului Fondurilor Europene” cu sintagma „din cadrul autorității de management”.
La actuala lit.hh), pentru evitarea repetărilor în text, recomandăm înlocuirea expresiei „corespunzător prevederilor cap.IV din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 66/2011, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 142/2012, cu modificările și completările ulterioare”, cu expresia „potrivit prevederilor cap.IV din același act normativ”.
La Anexa nr.2 lit.A pct.2 lit.b) și lit.o), expresia „nr.1046/2018” se va înlocui prin expresia „2018/1046”.
19. La Anexa nr.2 lit.A pct.2 lit.h), pentru o corectă exprimare, este necesară înlocuirea sintagmei „se varsă la bugetul Uniunii” prin sintagma „se varsă la bugetul Uniunii Europene”.
La pct.2 lit.j), pentru claritatea normei, este necesară indicarea structurii vizate de sintagma „unitatea de plată a autorității de management”.
La lit.B pct.1 lit.a) pct.4, este necesară revederea formulării improprii „aplică contravenții și sancțiuni”, contravențiile constattându-se.
La pct.1 lit.b), deoarece este formulată neclar, este necesară revederea părții de debut a textului - „asigură fundamentarea numărului de destinatari finali ...”.
La pct.5 lit.a), pentru unitatea redactării, recomandăm redarea termenului „Beneficiar”, cu literă inițială mică.
La lit.m), pentru precizia normei este necesară, indicarea actelor normative vizate de expresia „legislația din domeniul comerțului și normele de protecție pentru a nu pune în pericol integritatea fizică a copilului”.
La lit.C, este necesară revederea titlului impropriu redactat „Instituții cu rol în distribuirea formelor de sprijin material- materiale școlare”, având în vedere că singura formă de sprijin material prevăzută în prezentul proiect vizează distribuirea de materiale școlare.
La pct.1 lit.i), pentru precizia normei, este necesară circumstanțierea înțelesului sintagmei „o raportare periodică”, prin raportare la o unitate de timp.
La pct.1 lit. h), pentru corectitudinea normei de trimitere, este necesară reanalizarea și reformularea sintagmei „în baza rapoartelor de control, prevăzute la lit. h)”.
La lit.k), pentru aceleași considerente, este necesară indicarea entităților vizate de sintagme „instituțiile abilitate în soluționarea reclamațiilor privind siguranța și calitatea materialelor școlare”.
La pct.2, pentru unitatea redactării, expresia „ANPC” va fi redată astfel: „Autoritatea Națională pentru Protecția Consumatorului”.
La pct.3, semnalăm că nu sunt respectate dispozițiile art. 38, alin. (3), teza finală, din Legea nr. 24/2000, republicată, cu modificările și completările ulterioare, potrivit cărora nu este permisă prezentarea unor explicații prin folosirea parantezelor.
La lit.b), pentru claritatea normei, este necesară completarea dispoziției cu o trimitere la actul normativ care stabilește competențele de aprobare în cazul unităților/subdiviziunior administrativ-teritoriale participante la program.
La lit.c), pentru o exprimare adecvată stilului normativ, este necesară reformularea sintagmei „sens în care organizează sesiuni de selectare a destinatarilor finali”.
PREŞEDINTE
dr. Dragoş ILIESCU
Bucureşti
Nr.793/7.08.2020